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生物安全,敲響守護人與自然的警鐘

2020-03-02 11:33:07    來源: 中國自然資源報    作者:陳舒

新冠肺炎疫情肆虐下的春天,反思與改變,伴隨萬物復蘇的腳步按下了“快進鍵”。

2月14日,習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時強調,要把生物安全納入國家安全體系,系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設,全面提高國家生物安全治理能力。

“生物安全”提檔升級至國家安全戰略高度,備受各界矚目。

什么是生物安全?我們正面臨哪些生物安全的挑戰?我國生物安全治理聚焦哪些領域,如何發力?

我國生物安全形勢日趨嚴峻

電影《極度恐慌》以埃博拉病毒為原型,講述病毒經宿主猴子在人類世界暴發的故事,讓許多人記憶猶新。這場人類與病毒的惡戰,打開了公眾認知生物安全的冰山一角。

對于許多人而言,“生物安全”似乎是陌生而又遙遠的科學術語。事實上,走出光影世界,現實中它無處不在,并且與每個人的生存和發展緊密相連。

“生物安全是國家和民族安全的重要內容,也是構建人類命運共同體必須要面對的問題。”2月17日,國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文接受記者采訪時表示,生物安全是指與生物有關的因子對國家社會、經濟、公共健康與生態環境所產生的危害或潛在風險。

“‘生物安全’的提出,源于現代生物技術的高速發展對生態環境、人體健康造成潛在威脅,需要對其采取一系列措施加以防范。”西南政法大學副教授馮子軒介紹,“近年來,生物安全日益受到世界各國的重視,特別是基因編輯、合成生物學等顛覆性生物技術的迅猛發展,使世界生物安全形勢愈加嚴峻。”

事實上,因生物因素帶來的安全危害由來已久。自農耕社會以來,瘟疫與災荒一直是人類社會發展的夢魘。步入現代社會,對生物安全的關注最早可追溯到20世紀70年代。1975年,在美國加州舉行的Asilomar國際會議,討論重組DNA的生物安全問題,標志著人類正式關注生物的安全性。

此后,各國開始著手制定有關生物安全的管理條例和法規,生物安全概念的內涵也不斷在擴展。轉基因生物體的實驗研究、生物多樣性保護、外來物種入侵、動植物疫情、生物遺傳資源和人類遺傳資源的流失、新突發傳染病、實驗室生物安全、生物恐怖襲擊、生物技術謬用等等,均涵蓋其中。

非洲豬瘟引起的肉價飛漲,一日三餐涉及的轉基因水稻、蔬菜,外來物種水葫蘆、松材線蟲入侵導致的生態失衡、動植物死亡,口腹之欲下一餐“野味”帶來的疫情,實驗室正在開展的新冠肺炎病毒終結疫苗研制……這些耳熟能詳的事物,都與生物安全密切相關。

然而,作為世界生物多樣性最豐富的國家之一,隨著經濟全球化的加劇和國際交流的增多,我國面臨的生物安全形勢日趨嚴峻。

公開報道顯示,我國幾乎所有的生態系統均遭受到入侵,已確認外來入侵物種544種;生物多樣性下降趨勢沒有得到有效遏制,資源過度利用、工程建設以及氣候變化影響著物種生存和生物資源的可持續利用,生物物種流失嚴重的形勢沒有得到根本改變。

與此同時,物種瀕危程度加劇,野生高等植物瀕危比例達15%~20%,223種脊椎動物面臨滅絕,約44%的野生動物呈數量下降趨勢。野生動物疫病、林業入侵生物、林業遺傳資源、轉基因生物的風險因子,涉及面廣、主體多、安全隱患潛伏期長,危害尤為長遠。

此外,越來越多的傳染病,特別是新發傳染病,不斷突破野生動物宿主屏障,對公共安全構成威脅。

有研究顯示,近30年來,人類新發和再發傳染病中70%主要為人獸共患病,如鼠疫、SARS、高致病性禽流感等等。此次新冠肺炎疫情中,因濫食野味給人們帶來的教訓,再次敲響了生物安全的警鐘。

立法,為生物安全立梁架柱

國際社會對生物安全的保護十分重視,1992年召開聯合國環境與發展大會后,制定了包括生物安全在內的《21世紀議程》和《生物多樣性公約》。作為生物多樣性公約的成員國,我國一直為履行國際責任,更好地行使國際法律權利付諸行動。

目前,我國與生物安全有關的法律法規主要有《食品安全法》《種子法》《農產品質量安全法》《傳染病防治法》《檢驗檢疫法》《海關法》《突發事件應對法》《森林法》《草原法》《野生動物保護法》《中華人民共和國進出口商品檢驗法》及其實施條例、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》及其實施條例、《自然保護區條例》《野生植物保護條例》《農業轉基因生物安全管理條例》等。

“總的來看,這些立法都屬于生物安全相關的立法或者屬于生物安全保護子領域的專門立法,相互之間缺乏有機協調,實施起來難免出現立法空白、立法沖突、體制不銜接和法律實施效能不高等問題。”常紀文指出。

此次疫情更加凸顯了保障生物安全的重要性。當下,推動一部具有基礎性、綜合性的“生物安全法”出臺成為迫切之需。

2019年,我國正式啟動生物安全法立法進程,全國人大常委會于當年10 月 21日對《生物安全法(草案)》進行初次審議,目前即將進入二審。該草案開宗明義明確了維護國家生物安全是總體要求,保障人民生命健康是根本目的,將保護生物資源、促進生物技術健康發展、防范生物威脅作為主要任務。若如期通過,將對我國保護生物安全起到指引性和規范性的作用。

然而,生物安全涉及面廣,要處理多方面的關系。對于這部法律制定中的重點和難點,馮子軒直言不諱:“一方面是如何做到‘頂天立地’。‘頂天’,就是要站在國家安全戰略的角度謀定全局;‘立地’指要整合現有制度體系,查漏補缺,重點構建事前的風險預防機制,事中的全程監管機制、事后的責任追究機制。這其中,風險預防與溝通機制特別重要。”

“另一方面,生物安全法需統籌生物安全和生物產業發展兩方面的要求,保障國家總體安全、維護公共衛生安全、促進經濟社會健康運行。這其中,涉及安全與經濟發展的平衡,需要在立法與執行中作出精準權衡。”

常紀文認為,生物安全法要處理好與專門立法的關系,一是與生物多樣性立法的關系;二是與生態保護、生態平衡立法的關系,如以國家公園為主體的自然保護地體系的建設問題;三是與野生動植物立法的關系,如外來物種的引進如何規范問題等等。

作為與生物安全相關的立法,近期《野生動物保護法》的修改工作受到社會各界的高度關注。

2月24日,十三屆全國人大常委會第十六次會議通過決定,全面禁止非法野生動物交易,革除濫食野生動物陋習,用更加嚴厲的立法維護公共衛生安全和生態安全。全國人大常委會法工委研究室主任臧鐵偉表示,下一步,全國人大常委會將修改野生動物保護法、修改動物防疫法,積極推進生物安全法草案審議和修改完善。

有分析指出,此次全國人大常委會通過的決定,是旨在回應目前疫情下關于吃野味給人類帶來疾病的立法動作,核心是保護人類,與《野生動物保護法》的核心保護野生動物是有區別的。接下來,《野生動物保護法》的修改,將會在規范內容上進一步明晰。

中國法學會行政法學研究會副秘書長、中國社會科學院法學研究所憲法與行政法研究室主任李洪雷接受采訪時表示:“保護野生動物與保護人類二者之間具有密切聯系。野生動物立法涉及野生動物的源頭(獵捕或繁育)、運輸、交易、利用等多個重要環節,既要重視對野生動物來源的合法性控制,也要重視野生動物流通環節的管控;既要強調對野生的動物保護,又要避免野生動物可能帶來的公共衛生風險。”

他建議,將《野生動物保護法》的名稱改為《野生動物保護與管理法》,以擴大其規范范圍,確立野生動物普遍保護的理念。同時,引入公共衛生和健康的視角。比如,我們的鄰居韓國就制定了《野生生物保護與管理法》。

以法為本,以道為常。當下立法之外,更重要的是公民法治意識的提高。

福建省自然資源廳法規處處長楊玉章認為,防止野生動物問題演變成公共衛生問題甚至生物安全問題,需要在法治的前提下,進一步完善工作機制,加強科普宣傳。

“生態安全具有較強的科學性,提高公眾生態安全法治意識是一個長期過程。當下,一方面急需提高各級領導干部的科學素養,在治理過程中貫徹生態安全法治理念,另一方面急需在學校教育中向學生普及相關知識。此外,還需要提高科研人員的法治意識,多開展科學界、法學界、社會學界等學科領域的交叉對話。”馮子軒建議。

生物安全治理能力亟待提高

歷史長河奔騰不息,文明在激蕩中進步發展。多少年來,人與自然在同一個生態圈里相互依存、共生共榮。近年來,人類開發建設與維護生物多樣性的矛盾愈發突出,威脅著生物安全。“有些工程直接將自然保護區一分為二,人為破壞了生態系統的整體性,擋住了動物遷徙繁衍的通道。而種群的孤島化,比直接捕獵野生動物影響更大、更深遠。”在自然資源保護一線工作31年的貴州野生動植物管理站站長冉景丞道出了現狀,“重視和開展生境、棲息地的保護修復尤為迫切。”

在冉景丞看來,“山水林田湖草”這個生命共同體中還應加入“城”的概念。“城”,即代表人。貴州自然保護區雖然很多,但面積小,像一顆顆珍珠散落在各地,被城市隔絕開來。維護生物多樣性,讓不同生態區的動物交流,需要建立生態廊道串聯各個保護區,把生態系統和城市關聯起來,充分溝通。

自然保護地體系的構建是國際社會高度重視的生物多樣性保護策略,建立多種形式的自然保護地被認為是保護生物多樣性的最佳方式。

我國經過60多年的努力,已經建立各類自然保護地1.18萬處,保護著90.5%的陸地生態系統類型、85%的野生動植物種類、65%的高等植物群落;建成國家級陸生野生動物疫源疫病監測站742處;開展全國陸生野生動物、野生植物資源調查,基本摸清了野生動植物種群及其棲息地狀況家底。

然而,我國的自然保護地仍然存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題。2019年6月26日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出,要建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系,推動各類自然保護地科學設置,建立自然生態系統保護的新體制新機制新模式,建設健康穩定高效的自然生態系統,為維護國家生態安全和實現經濟社會可持續發展筑牢基石。

目前,國家公園體制試點正在穩步推進。全國共有10處國家公園體制試點,涉及青海、吉林、黑龍江、四川、陜西、甘肅、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南等12個省,總面積約22萬平方公里。這些國家公園試點持續加大生態保護力度,分別啟動了林(參)地清收還林、生態廊道建設、外來物種清除、茶山專項整治、裸露山體生態治理等工作。比如,東北虎豹國家公園將琿春、汪清、老爺嶺等多個自然保護區連成一個大區域,自然保護地破碎化問題得到較好解決,自然生態系統原真性和完整性進一步提升,野生動物數量穩步增長。

與此同時,監督檢查日趨嚴格。生態環境部、自然資源部等多部門組織的“綠盾”自然保護區監督檢查專項行動持續開展了三年,共核查處理采石采砂、工礦用地、核心區及緩沖區旅游設施和水電設施等四類焦點問題8000多個。截至2019年5月,四類聚焦問題整改完成率超過70%;國家級自然保護區新增人類活動問題總數和面積實現“雙下降”。

此外,還進行了大量遷地保護工作,建成囊括野生動植物資源、微生物資源、入侵生物標本資源、人類遺傳資源和生物信息資源等生物特種資源庫,開展預防和打擊破壞野生動植物違法犯罪行動。這些舉措,對維護國家生物安全發揮了積極作用。

除了上述與生物安全有著直接關系的探索,近年來多位專家學者還開始關注到生物安全與規劃、生態修復等的關系。

“如果沒有人類,自然界是不需要規劃的。” 中國國土勘測規劃院副總工程師鄒曉云說,“空間規劃的本質是人類自然權利的主張。人類是自然界的一員,和自然界的其他成員息息相關,所以空間規劃不可能只是以人為本和以人為中心那么簡單。相對于人類來說,自然界生物本身不需要特別的保護,人類如果能夠在滿足基本需求的基礎上,盡量少占用自然資源,就是對其他生物最好的保護,也能給予它們安全的環境。”

鄒曉云認為,首先,空間規劃不是越大越好、越全越好,要針對人類的需求和行為范圍,而不是將整個自然系統作為規劃對象。實際上還有很多自然體,包括一些隱形的、進化中的、未發現的生物,是我們沒有辦法看見和理解的。其次,空間規劃的重點不應該是設計性安排,而應該是為了解決問題,包括如何解決人的行為對自然生物體的傷害。第三,從對生物的保護看,空間規劃應重點落在規范人類的行為和活動,設定人類利用和進入自然界的距離尺度。規范好人的行為,生物安全便得到了保障。

中國城市規劃設計研究院副院長王凱認為,應在城市規劃過程中,充分保留生態保護和生態修復的空間。前者這些年來在一些城市的實踐里通過劃定生態保護紅線逐步得到重視,后者還在推進中。“深圳是在我國最早劃定生態保護區的城市,當時叫生態綠線,占全域面積的一半,現在看來效果不錯。另外,三亞、徐州、景德鎮等城市也是通過城市的生態修復處理好了生物安全與規劃的關系。”

中國城市和小城鎮改革發展中心副研究員鮑家偉認為,人類只有遵循自然規律才能有效避免在開發利用自然上走彎路,“國土空間是人與自然和諧相處的重要載體,在保護上要統籌考慮各要素,構建生態廊道和生態網絡,全方位、全地域、全過程開展國土空間保護修復,實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。這是提高國家生物安全治理能力的應有之義,也是推動國土空間治理體系和治理能力現代化的必然要求。”

他山之石

美國:率先在生物安全領域立法,將生物安全問題視為國家安全戰略的重要部分。2018年以來已發布《國家生物防御戰略》《美國衛生安全國家行動計劃》《國家衛生安全戰略實施計劃?2019~2022》,部署數百項跨部門跨機構的防控行動,致力做好預防、檢測和應對突發公共衛生事件的準備。

英國:長期將公共衛生列為國家安全問題的優先事項。2018?年發布《英國國家生物安全戰略》,首次將政府為保護國家及其利益免受重大生物風險損害而開展的各類工作結合在一起,明確如何在現有活動的基礎上,進一步提升應對風險的能力。

歐盟:生物安全立法起步較晚,于1990年通過了3個生物安全法規,所有成員國執行統一的生物安全法規標準。在林業有害生物防治管理方面,制定嚴格的林業有害生物防治法律體系和管理措施;建立入侵物種監測網絡和預警系統,共享信息;積極推動有關生物多樣性、森林生態系統保護的雙邊、多邊協議。

俄羅斯:出臺涉及林業生物安全的政策,如《國家生物多樣性保護戰略》和《俄羅斯生物多樣性保護國家行動計劃》;在自然資源部下屬的國家環保局內設置了“生物多樣性保護處”,專門負責國家行動計劃的落實。

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